Ylipäällikkyyden poliittinen ulottuvuus ja onko se muuttumassa ?

Friday, 5. December 2008     0 comment(s)
Juha Sarkio
Director of Administration

Perustuslain uudistamistyön käynnistyminen on kirvoittanut julkisen keskustelun muun muassa tasavallan presidentin valtaoikeuksista. Keskustelulle antavat hyvän tietopohjan muun muassa Perustuslaki 2008-työryhmämuistio (OM 2008:8) sekä ulkoasianministeriön julkaisu Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisesta päätöksentekojärjestelmästä (UM 8/2008). Niissä molemmissa on laajasti selvitetty ulko-ja turvallisuuspolitiikan päätöksenteon taustoja sekä perustuslakimme kehittämisvaihtoehtoja. Kun pohditaan ylimpien valtioelinten välisiä toimivaltuuksia, varsinaisella juridiikalla ei kuitenkaan asiassa ole suurta sijaa, vaan kyse on enemmän poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta.

Myös perustuslakiin on yhteiskuntamme ja ympäröivän maailman muutosten heijastuttava, mutta kenen ehdoilla?. Ylimpien valtioelinten välistä yhteistoimintavelvoitetta voidaan korostaa ja päätöksentekoa sitoa toisiinsa monin eri tavoin. Voidaan esimerkiksi säätää eduskunnan kuulemisesta tai päätöksenteosta valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta, mutta viime kädessä kyse on siitä, kuka johtaa ja käyttää lopullista päätösvaltaa. Suuri merkitys on myös sillä, kenellä on oikeus määrätä ja johtaa valmistelua, keitä prosessissa on kuultava ja missä vaiheessa. Valmistelukoneiston osalta valtioneuvosto ministeriöineen on ylivertaisessa asemassa.

Tasavallan presidentin keskeisimpiä valtaoikeuksia ovat ulkopolitiikan johtovalta sekä puolustusvoimain ylipäällikkyys, joka puolestaan liittyy suoraan turvallisuuspolitiikkaan. Vaikka molemmissa valtaoikeuksissa valtioneuvosto on enemmän tai vähemmän päätöksenteossa mukana, niin johtovalta on presidentillä. Siksi on ensin ratkaistava millainen rooli tasavallan presidentillä on uudessa ulko- ja turvallisuuspolitiikassa. Sen jälkeen on helpompaa suorittaa vallan uusjako ja korjata nykyjärjestelmän epäjatkuvuudet.

Ulko- ja turvallisuuspolitiikan keskeisin tavoite on kansakunnan vakaiden elinolojen turvaaminen valtiollisen koskemattomuuden ja itsenäisyyden säilyttämisen kautta. Tämän päivän Euroopassa ulkosuhteiden ytimen muodostavat laajat sopimus- ja yhteistoimintasuhteet toisiin valtioihin ja kansainvälisiin järjestöihin. EU:n jäsenenä Suomen ulkoinen turvallisuus on laajentunut käsittämään puolustuspolitiikan lisäksi muun muassa talous-, ympäristö- ja sosiaalipolitiikkaa. Laajempi turvallisuuspohdinta onkin perusteltua, sillä sotilaallisen voiman ohella myös esimerkiksi taloutta tai energiariippuvuutta voidaan käyttää tehokkaana painostuskeinona toisia valtioita vastaan.

Globaalitalouden kriisi tai ympäristökatastrofit eivät myötäile valtioiden rajoja, eikä muutoinkaan valtioiden territoriolla ole enää samaa merkitystä kuin 60 vuotta sitten. Uudessa tilanteessa pitää harkita perinteisistä ministeriösidonnaisista toimintamalleista irtautumista ja pohtia sellaisia ylimpien valtioelinten päätöksentekomalleja ja vallanjakoa, jolla otetaan huomioon laajasti yhteiskunnan kriisivalmius, kriisien sietokyky sekä kriiseistä selviytyminen. Siinä ajattelumallissa diplomatia ja sotilaallinen suorituskyky ovat edelleen keskeisiä, mutta eivät ainoita työvälineitä. Ulko- ja turvallisuuspoliittisessa ministerivaliokunnassa, UTVAssa, ovat läsnä kaikki kriisilähtöisen kokonaisturvallisuuden toimijat, myös tarvittaessa tasavallan presidentti. Voisiko siitä muodostua valmistelu- ja koordinaatioelimen sijasta todellinen kriisiajan ja –valmiuden päätöksentekijä ?. Suppeampi päätöksentekotapa voi olla hyvinkin perusteltu, jos pidetään tärkeänä ylimpien valtioelinten nopeaa päätöksentekokykyä kaikissa olosuhteissa. Saattaisi olla mahdollista, että esimerkiksi valmiuslain tapaan luotaisiin suppeampi valtioneuvoston päätöksentekomalli, joka olisi ajallisesti ja asiallisesti rajattu. Jos eduskunta voisi päättää tässä yhteydessä välittömästi hyväksytäänkö suppeampi päätöksentekotapa, niin silloin kaikki ylimmät valtioelimet olisivat myötävaikuttamassa ja sitoutettu.

On myös vaikea kuvitella, että ylipäällikkyys voisi olla ristiriidattomasti erillään ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtovallasta, niin läheinen riippuvuussuhde on ulko- ja turvallisuuspolitiikan ja sotilaallisen maanpuolustuksen välillä.

Ylipäällikön valtaan liittyvät keskeisesti sotilaskäskyasiat ja niiden täydellisestä demokratiasta poikkeava päätöksentekotapa. Ylipäällikkyys on luonteeltaan toimeenpanovaltaa. Traditiolla on toki merkitystä, mutta onko sittenkään nykyinen dualismi päätösvallan jaossa sekä sotilaskäskyasioiden ja hallintoasioiden oikeudellisessa ulottuvuudessa oikein mitoitettu? Tasavallan presidentti tuskin johtaisi tänä päivänä konkreettisesti sotilaallisia operaatioita ja toisaalta on vaikea kuvitella, että suomalaisessa demokratiassa puolustusvoimien johto asettuisi avoimesti vastustamaan vaaleilla valittua poliittista johtoa. Sotilaskäskyasioiden ja hallintoasioiden välinen epämääräisyys on näkynyt ainakin puolustusministeriön, puolustusvoimien johdon ja pääesikunnan keskinäisissä linjakysymyksissä. Yksinkertaisin ja ristiriidattomin tapa olisi määritellä sotilaskäskyasiat uudessa perustuslaissa puolustusvoimien sisäisiksi asioiksi, jotka kuuluvat sotilasesimiehen johtamaan sotilaallisten joukkojen toimintaan. Näin käsitteellinen dualismi ei ulottuisi enää puolustusvoimien ulkopuolelle. Sinänsä sotilaalliset käskyt ovat välttämättömiä sotatoimien johtamisessa ja niihin liittyy myös yksilötasolla ehdoton kuuliaisuusvelvollisuus jopa oman terveyden ja elämän kustannuksella.

Puolustusvoimia ja sotilaallista maanpuolustusta voitaisiin siis johtaa suomalaisessa demokratiassa kuten muitakin hallinnonaloja, normaalin parlamentaarisen sääntelyn piirissä. Käsitteillä ja epämääräisyydellä ei ole tässä asiassa mitään oleellista lisäarvoa.

Edellä kuvattu ajatusrakenne ei muuttaisi sisällöllisesti puolustusvoimien ulkopuolista poliittista ohjausta, oli ylipäällikkö kuka tahansa. Jos puolustusministeri esittelisi kaikki ne asiat, jotka nyt puolustusvoimain komentaja esittelee tasavallan presidentille, parlamentaarinen vastuukate olisi eheä. Mitä todella elintärkeää menetettäisiin, jos tälläkin tavalla päätöksenteko kyetään järjestämään tarvittaessa tehokkaaksi ja nopeaksi ?. Ylipäällikkyys ja sotilaskäskyasioiden päätöksentekojärjestys ovat toki taanneet puolustusvoimien johdolle erityisaseman ja säännöllisen keskusteluyhteyden presidentin kanssa. Hyvä niin, mutta onko aika kypsä myös sotilaallisen maanpuolustuksen keskeisten asioiden valmistelun saattamiseen parlamentaarisesti laajemmalle pohjalle esimerkiksi kokonaan UTVAssa tapahtuvaksi ? Henkisesti muutos voi olla suuri.

Jos tasavallan presidentti ei ole ylipäällikkö, niin kuka sitten? Puolustusministeri vai pääministeri ja olisiko silloinkin poikkeava päätöksentekomenettely ? Tämä ratkeaa itse peruskysymyksen kautta, mutta jos asioita ajatellaan kokonaismaanpuolustuksen näkökulmasta, saman päätöksentekomenettelyn tulisi soveltua kaikkiin yhteiskunnan vakautta koskeviin kriiseihin. Ja jos ylipäällikkyys säilyy, niin kaikella vallalla pitäisi olla myös joku konkreettinen sisältö. Esimerkiksi sotilasarvossa ylentäminen voisi edelleen sopia nykyiseen tapaan ylipäällikkyyteen.

Jos tänä päivänä uskomme, että Suomen hyvät kansainväliset suhteet eri valtioihin ja valtioiden välisiin yhteenliittymiin sekä ylikansallisiin toimijoihin ovat ensisijainen edellytys itsenäiselle Suomelle ja sen etujen edistämiselle, niin eikö poliittisen päätöksenteon ja ylimpien valtioelinten suhteiden pitäisi heijastaa tätä maailmankuvaa ? Olisiko johdonmukaisempaa järjestää EU:n kriisinhallinnan poikkeuslailla säädetyt päätöksentekotavat yksinkertaisemmiksi ? Ei sotilaallinen maanpuolustus keskeisenä ulkoisen turvallisuuden takaajana mihinkään häviäisi, mutta uusi lähestymistapa oikoisi hieman niitä dualismin mutkia, joita pitkälle perinteistä lähtien on ylläpidetty. Ylipäällikkyyttä ja sen suhdetta parlamentarismiin tulee tarkastella myös EU:n institutionaalisen kehittymisen vaihtoehtojen näkökulmista jo etukäteen. Lisäksi on jo kuultu puheenvuoroja myös sen puolesta, että sotilaallisen liittoutumisen mahdollisuus pitää ennakoida perustuslakiuudistuksessa. Vaikka juridiikka on tässäkin kysymyksessä vähemmän merkittävä näkökulma, perustuslain hyväksymisen määräenemmistösäännökset ovat myös tehokas vallankäytön väline vastaisen varalle.

Texts reflect the opinions of the individual authors

Discuss the topic

Personal information
Name  
Email  
URL  
Comment
  Submit