Euroopan unionin ensimmäiseksi ulkoasiain korkeaksi edustajaksi valittu
Catherine Ashton oli tammikuun puolivälissä Euroopan parlamentin
kuultavana. Kuulemistilaisuudessa nousi esille erityisesti EU:n uuden
ulkosuhdehallinnon luominen – työ, joka pitää Ashtonin kiireisenä
tulevina kuukausina.
Monet odottavat nyt, että uusi instituutio
lisää EU:n yksimielisyyttä ulkopoliittisissa kysymyksissä. Mutta voiko
ulkosuhdehallinto todella täyttää siihen kohdistuvat odotukset?
Uuden
ulkosuhdehallinnon ja korkean edustajan viran perustamista on pidetty
yhtenä tärkeimmistä Lissabonin sopimuksen tuomista uudistuksista.
Ulkosuhdehallinto toimii EU:n diplomaattisena palveluna, joka vastaa
laajalti EU:n ulkopolitiikasta ja edustaa unionia eri puolilla maailmaa
olevien, aiemmin komission alaisuudessa toimineiden edustustojen kautta.
Ashton
on kasvattanut ulkosuhdehallintoon kohdistuvia odotuksia toteamalla,
että se tulee olemaan ”unionin ylpeys ja maailman kateuden kohde”.
Onkin odotettavissa, että EU:n ulkopolitiikan resurssien ja
suunnittelun keskittäminen ulkosuhdehallinnon alaisuuteen yhtenäistää
ja tehostaa unionin ulkopolitiikka. Vielä ei kuitenkaan tiedetä,
onnistuuko se raivaamaan EU:lle paikan muiden maailman mahtien rinnalla.
Yksi
ensimmäisistä korkean edustajan työtehtävistä on keskustella eri
osapuolten kanssa ulkosuhdehallinnon rakenteesta. Keskustelujen
pohjalta edustaja muotoilee konkreettisen ehdotuksen, josta jäsenmaat
äänestävät todennäköisesti huhtikuussa.
Vaikka
ulkosuhdehallinnon luomiseen liittyy vielä monia avoimia kysymyksiä,
sen odotetaan vahvistavan EU:n ulkopolitiikkaa monin tavoin.
Ulkosuhdehallinto yhdistää komission ja Eurooppa-neuvoston aiemmin
erillisiä toimialueita. Tämä lisää toiminnan johdonmukaisuutta ja
mahdollistaa eri alojen yhteistyön. Esimerkiksi rauhanturvaamista ja
kehitysapuhankkeita voidaan suunnitella aiempaa helpommin rinnakkain.
Uusi
instituutio vahvistaa myös korkean edustajan toimintakykyä. EU:n
ulkoisen toiminnan suunnittelu keskittyy nyt yhden toimijan eli korkean
edustajan alaisuuteen, mikä yhtenäistää eri politiikan lohkoja. On myös
odotettavissa, että korkean edustajan toimi ja EU:n edustustojen
profiilin nosto lisäävät unionin näkyvyyttä maailmassa.
Nämä
tärkeät edistysaskeleet muovaavat EU:ta nykyistä tehokkaammaksi
toimijaksi suhteessa muuhun maailmaan. Parhaimmillaan tämä tarkoittaa
sitä, että unionin kehitysapu järjestetään ja kohdennetaan paremmin ja
että unioni pystyy reagoimaan kansainvälisiin kriiseihin nopeammin ja
päättäväisemmin. Seurauksena voi olla myös se, että ulkopoliittiset
julkilausumat valmistellaan huolellisemmin ja että ne johtavat nykyistä
useammin konkreettisiin tekoihin.
Moni tärkeä kysymys on
kuitenkin vielä ratkaisematta. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan,
puheenjohtajamaan ja ulkosuhdepalvelun välisistä valtasuhteista ei ole
vielä tehty päätöksiä. Epäselvää on myös se, miten paljon määräysvaltaa
korkea edustaja saa muihin ulkosuhteiden parissa työskenteleviin
komission jäseniin nähden. Myös Euroopan parlamentin rooli suhteessa
ulkosuhdehallintoon ja ulkosuhdehallinnon budjetin lopullinen rakenne
ovat vielä avoinna.
Vääränlaiset vastaukset näihin haasteisiin
saattavat laimentaa uudistusten vaikutuksia ja pahimmillaan
monimutkaistaa EU:n politiikantekoa entisestään. Ne voivat jopa
aiheuttaa EU-maiden välisiä reviirikiistoja ja kalliiksi käyviä
päällekkäisyyksiä unionin instituutioiden toiminnassa.
Ehkä
tärkein kysymys on kuitenkin se, auttavatko uudet rakenteet lisäämään
yhteisymmärrystä jäsenmaiden välillä. Kun korkea edustaja on yhä
vastuussa Eurooppa-neuvostolle ja ulkosuhdehallinto on osittain
jäsenmaista lainattujen virkamiesten miehittämä, uuden
ulkosuhdehallinnon tavoitteet saattavat jäädä kansallisten tavoitteiden
jalkoihin. Pahimmillaan tämä tarkoittaisi sitä, että kansalliset
jakolinjat palaisivat sellaisillekin politiikan alueille, jotka ovat
aiemmin olleet komission vastuulla.
Vaikka ulkosuhdehallinnolla
on edellytykset tehostaa EU:n ulkopolitiikkaa, se ei välttämättä
synnytä nykyistä yhtenäisempää ja vaikutusvaltaisempaa Eurooppaa.
Ulkosuhdehallinnon olisi ensin onnistuttava lisäämään jäsenmaiden
yksimielisyyttä tärkeimmissä ulkopoliittisissa kysymyksissä. Niitä ovat
esimerkiksi energiaturvallisuus, Kiinan vallan kasvu, Lähi-idän
rauhanprosessi ja Venäjän-suhteet.
Muutoin EU ja sen myötä
Eurooppa jäävät poliittisiksi kääpiöiksi kansainvälisellä näyttämöllä.
Vaikka ulkosuhdehallinto voi ajan mittaan kirkastaa yhteistä
eurooppalaista visiota, vielä ei ole syytä innostua liikaa.