EU-NATO relations: where are they going?

An article written by Institute researcher Hanna Ojanen appeared in Tähdistö, a magazine published by JEF Finland (1/2012).

Mitä tapahtuu, kun kaksi aivan
erilaista kansainvälistä järjestöä alkaa hoitaa samoja tehtäviä?
Saavutetaanko ennennäkemättömän hyviä yhteistyöratkaisuja
kansainvälisiin ongelmiin, vai kompastutaanko uusiin, ennennäkemättömiin
ongelmiin?

Euroopan unionin ja Naton suhteet ovat hyvä esimerkki viime aikoina
entistä tärkeämmiksi nousseista järjestöjenvälisistä suhteista. Niissä
on ollut aineksia milloin innostukseen, milloin ihmetykseen – ja ehkäpä
epätoivoonkin.

Kaikki alkoi oikeastaan vasta reilut kymmenen vuotta sitten.
Järjestöt olivat toki olleet toisiaan lähellä, samassa kaupungissakin,
vuosikymmenten ajan, mutta ne eivät olleet toistensa kanssa tekemisissä.
Nehän olivat aivan erilaiset, monessakin mielessä. Toinen oli
puolustusliitto, Atlantin ylittävä, selkeästi hallitustenvälinen; toinen
oli poliittinen ja taloudellinen, tiivistyvä unioni, eurooppalainen,
osin ylikansallinen. Kun tehtävät ja tarkoitus olivat näin erilaiset, ei
yhteistyö ollut ajankohtaista.

Kylmän sodan päättyessä alkoivat EU:n ja Naton yhteinen
toimintaympäristö ja niiden toimintaedellytykset kuitenkin muuttua.
Siinä missä EU otti kurssin kohti tiivistyvää unionia, alkoi Nato etsiä
itselleen uusia tehtäviä. Molemmat päätyivät kriisinhallintaan; EU
vahvistuvan ulko- ja turvallisuuspoliittisen roolinsa käytännön
ilmentymänä, Nato ajantasaisena muotona toimia jäsenmaidensa
turvallisuuden hyväksi. Ennen pitkää kävi selväksi, että järjestöillä
olikin varsin paljon yhteistä. Niillä oli samankaltaisia tehtäviä,
yhteisiä tavoitteita ja liuta yhteisiä jäseniäkin. Oli aika laatia
sopimus siitä, millaiset suhteet niiden välillä on.

Uuteen suhteeseen asetettiin myös paljon toiveita. Ajateltiin, että
yhteistyölle oli erinomaiset edellytykset, ja että sillä myös
saavutettaisiin paljon sellaista, mihin järjestöt eivät yksinään
pystyisi. Nehän näyttivät mainiosti täydentävän toisiaan: yhdellä oli
siviilivoimavaroja, toisella sotilaallisia, ja kriisit voitaisiin jakaa
niiden kesken järkevästi esimerkiksi kriisin vaiheen perusteella tai
vaikkapa maantieteellisesti.

Työnjakosopimusta järjestöjen välillä ei kuitenkaan tehty: se olisi
rajoittanut niiden toimintamahdollisuuksia. Sen sijaan sovittiin
yhteistyön muodoista ja ehdoista, esimerkiksi siitä, että EU voi käyttää
eräitä Naton voimavaroja omassa kriisinhallinnassaan.

Järjestöt alkoivat entistä tarkemmin seurata toistensa tekemisiä ja
päätöksiä. Vuorovaikutuskuvioita muodostui: matkimista, kilpailua – ja
samankaltaistumista. Käytännössä EU ja Nato alkoivat muistuttaa toisiaan
yhä enemmän sen sijaan, että ne olisivat perustaneet yhteistyönsä
erikoistumiseen.

EU laajensi tehtäviään kriisinhallinnasta myös puolustuksen suuntaan
Lissabonin sopimuksen keskinäisen avunantovelvoitteen ja 2004
toimintansa aloittaneen Euroopan puolustusvirasto EDA:n myötä. Natoa
taas alkoi kiinnostaa siviilikriisinhallintakyky. EU otti hoitaakseen
kriisinhallintatehtäviä, jotka aiemmin olivat kuuluneet Natolle, niin
Makedoniassa, Bosniassa kuin Kosovossakin. Molemmat alkoivat kehittää
itselleen nopean toiminnan joukkoja, Nato NRF:ää (NATO Response Force)
ja EU taisteluosastoja. Ne alkoivat myös seurata toisiaan eri
kriisipesäkkeisiin: molemmat päätyivät niin Afganistaniin kuin Somalian
rannikollekin. Nyt molempia kiinnostaa kyberturvallisuus – ja molempia
painaa talouskriisi ja tarve löytää tapoja turvata puolustuskyky ja sen
kehittyminen. EU aloitti ratkaisujen etsimisen suunnitelmilla
voimavarojen yhteiskäytöstä ja jakamisesta (pooling and sharing); Nato
vastasi ajatuksella ”fiksusta puolustuksesta” (smart defence).

Ongelmat siis näyttävät yhteisiltä, ja ratkaisujakin haetaan samalta
taholta. Mutta tietääkö kumpikaan, miten motivoida jäsenmaita käyttämään
rahaa puolustukseen tilanteessa, jossa puolustusbudjetteja leikataan?
Ei kumpikaan liioin ole löytänyt käyttöä nopean toiminnan joukoilleen;
EU:n taisteluosastot eivät ole olleet missään operaatiossa, Naton
NRF:lla on ollut avustavia tehtäviä esimerkiksi Ateenan olympialaisissa.

EU:lla on kuitenkin yksi erityispiirre, joka voi tehdä siitä Natoa
vahvemman puolustuspoliittisen toimijan. EU:lla on Natoa enemmän
vaikutusvaltaa suhteessa omiin jäsenvaltioihinsa. Jos EU:ssa saadaan
hyväksyttyä yhteinen linjaus puolustusyhteistyön tiivistämisestä, on
myös paine noudattaa sitä suurempi, koska jäsenmaat ovat niin monessa
muussa kysymyksessä toisistaan riippuvaisia.

Samantapainen ajatus on noussut esiin myös Naton toukokuisen Chicagon-huippukokouksen alla. Sven Biscop[1]
arvelee, että eurooppalaisen puolustuksen syveneminen alkaa olla
Yhdysvaltainkin etujen mukaista. Puolustuskyvyn tosiasiallinen
heikkeneminen voidaan estää vain syventämällä yhteistyötä. Se ei EU:ssa
ole helppoa, mutta Natossa se on vieläkin vaikeampaa.

Tämä veisi EU:n ja Naton suhdetta jälleen kohti uutta vaihetta.
EU:sta alkaisi tulla yhteinen toimija Natossa – kuten se jo on
esimerkiksi YK:ssa. Tähän asti yhteisestä eurooppalaisesta äänestä
Natossa ei ole puhuttu, onhan kysymyksessä ollut itse kunkin jäsenmaan
oma jäsenyys ja sen taustalla omat suhteet Yhdysvaltoihin. Jos ”EU
Natossa” on melkeinpä pakon sanelemana tämän suhteen seuraava olomuoto,
alkavat EU:n ja Naton suhteet varmaankin vähitellen kääntyä EU:n ja
Yhdysvaltain välisiksi suhteiksi. Toinen asia on, nähdäänkö tästä
merkkejä vielä toukokuussa.

Hanna Ojanen

Kirjoittaja on Ulkopoliittisen instituutin tutkija, jonka erikoisalaa
ovat eurooppalainen turvallisuuspolitiikka ja järjestöjen väliset
suhteet