Europarådet når maktens höjder

Eurooppa-neuvostoa on ollut tapana kutsua EU:n huippukokoukseksi. Termi olikin pitkään osuva, sillä ylintä poliittista tasoa edustavalla neuvostolla ei ennen ollut virallisen toimielimen roolia eikä sitovaa päätöksentekovaltaa. Neuvosto luotiin aikoinaan vauhdittamaan unionin ulkopoliittisen yhteistyön syntymistä.

Lissabonin sopimuksen tultua joulukuussa voimaan EU:n yleinen poliittinen johtoelin muuttui varsinaiseksi toimielimeksi. Muutos ei ollut kivuton. Eurooppa-neuvoston vahvistamisen on arveltu heikentävän EU:n orastavaa parlamentarismia. Pienissä jäsenmaissa ajatellaan, että uudistus lisää erityisesti suurten maiden valtaa.

Lissabonin sopimus muuttaa Eurooppa-neuvoston toiminnassa monia asioita. Neuvosto saa sitovaa päätösvaltaa varsin periaatteellisissa kysymyksissä. Tällaisia ovat esimerkiksi tietyt unionin toimielinten kokoonpanoa ja päätöksentekojärjestyksen muotoa koskevat asiat.

Eurooppa-neuvosto saa konkreettista päätösvaltaa myös ulko- ja turvallisuuspolitiikassa sekä oikeus- ja sisäasioissa. Koska päätösvaltaan liittyy vastuun kantaminen, neuvostolle annettiin virallisen toimielimen asema.

Vastedes Eurooppa-neuvoston toimintaan sovelletaan samoja periaatteita kuin unionin muihinkin toimielimiin. Sen asiakirjoista tulee avoimia, se osallistuu toimielinten väliseen yhteistyöhön, ja sen toiminnan laillisuutta valvoo unionin tuomioistuin.

Tapahtunutta muutosta korostaa myös Eurooppa-neuvostoon perustettu pysyvä puheenjohtajuus. Niin sanottu EU:n presidentti eli pysyvä puheenjohtaja on yhtä lailla uuden instituution kuin Eurooppa-neuvoston jäsentenkin yhteinen edustaja. Pysyvän puheenjohtajan kautta Eurooppa-neuvosto on jatkuvasti edustettuna unionin vallankäyttöjärjestelmässä.

Eurooppa-neuvoston vahvistumiseen sisältyy sekä mahdollisuuksia että riskejä. Parhaassa tapauksessa muutokset edistävät yhteisen politiikan muovaamista ja jäsenmaiden sitoutumista yhteisiin tavoitteisiin.

Pysyvän puheenjohtajan oma rooli unionin ulkopolitiikan korkeimpana edustajana riippuu Eurooppa-neuvostossa omaksuttujen kantojen lujuudesta ja yhtenäisyydestä. Tämän vuoksi puheenjohtaja todennäköisesti pyrkii edistämään niitä voimallisesti.

Riskit liittyvät unionin poliittisen johdon toimivuuteen ja jäsenmaiden rooliin siinä. Koska Eurooppa-neuvostolle annetut uudet valtaoikeudet ovat varsin periaatteellisia, neuvostolla on komissioon ja Euroopan parlamenttiin nähden etulyöntiasema. Lissabonin sopimus antoi kuitenkin lisää valtaa myös Euroopan parlamentille, joten järjestelmän toimintakyky mitataan nyt siinä, miten komissio pärjää kahden vallantäyteisen toimielimen ristipaineessa.

Jäsenmaiden näkyvyyttä ja sitoutumista tukenut neuvoston kiertävä puheenjohtajuus jää muutosten seurauksena taka-alalle. Sen kohokohtana ollut ”huippukokoustaminen” jää historiaan, ja tilalle tulee Brysseliin ja neuvoston sihteeristöön vahvasti ankkuroituva ja sääntömääräisesti toimiva pysyvä instituutio. Puheenjohtajuuden kierto jatkuu toistaiseksi ulkosuhdeneuvostoa lukuun ottamatta ministerineuvostossa ja sen keskeisissä valmisteluelimissä.

Pysyviin puheenjohtajuuksiin siirtyminen EU:n keskeisissä neuvostokokoonpanoissa on omiaan ohjaamaan käytäntöjä tähän suuntaan yleisemminkin. Mitä onnistuneemmiksi pysyvät puheenjohtajuudet osoittautuvat, sitä vahvemmin kello tikittää kiertävälle puheenjohtajuudelle.

Olisikin syytä pohtia, miten jäsenmaille korvataan aukko, joka syntyy, kun niillä ei enää ole tätä mahdollisuutta osallistua unionin johtamiseen.