Stora förväntningar ställs på EU:s utrikesförvaltning

Euroopan unionin ensimmäiseksi ulkoasiain korkeaksi edustajaksi valittu Catherine Ashton oli tammikuun puolivälissä Euroopan parlamentin kuultavana. Kuulemistilaisuudessa nousi esille erityisesti EU:n uuden ulkosuhdehallinnon luominen – työ, joka pitää Ashtonin kiireisenä tulevina kuukausina.

Monet odottavat nyt, että uusi instituutio lisää EU:n yksimielisyyttä ulkopoliittisissa kysymyksissä. Mutta voiko ulkosuhdehallinto todella täyttää siihen kohdistuvat odotukset?

Uuden ulkosuhdehallinnon ja korkean edustajan viran perustamista on pidetty yhtenä tärkeimmistä Lissabonin sopimuksen tuomista uudistuksista. Ulkosuhdehallinto toimii EU:n diplomaattisena palveluna, joka vastaa laajalti EU:n ulkopolitiikasta ja edustaa unionia eri puolilla maailmaa olevien, aiemmin komission alaisuudessa toimineiden edustustojen kautta.

Ashton on kasvattanut ulkosuhdehallintoon kohdistuvia odotuksia toteamalla, että se tulee olemaan ”unionin ylpeys ja maailman kateuden kohde”. Onkin odotettavissa, että EU:n ulkopolitiikan resurssien ja suunnittelun keskittäminen ulkosuhdehallinnon alaisuuteen yhtenäistää ja tehostaa unionin ulkopolitiikka. Vielä ei kuitenkaan tiedetä, onnistuuko se raivaamaan EU:lle paikan muiden maailman mahtien rinnalla.

Yksi ensimmäisistä korkean edustajan työtehtävistä on keskustella eri osapuolten kanssa ulkosuhdehallinnon rakenteesta. Keskustelujen pohjalta edustaja muotoilee konkreettisen ehdotuksen, josta jäsenmaat äänestävät todennäköisesti huhtikuussa.

Vaikka ulkosuhdehallinnon luomiseen liittyy vielä monia avoimia kysymyksiä, sen odotetaan vahvistavan EU:n ulkopolitiikkaa monin tavoin. Ulkosuhdehallinto yhdistää komission ja Eurooppa-neuvoston aiemmin erillisiä toimialueita. Tämä lisää toiminnan johdonmukaisuutta ja mahdollistaa eri alojen yhteistyön. Esimerkiksi rauhanturvaamista ja kehitysapuhankkeita voidaan suunnitella aiempaa helpommin rinnakkain.

Uusi instituutio vahvistaa myös korkean edustajan toimintakykyä. EU:n ulkoisen toiminnan suunnittelu keskittyy nyt yhden toimijan eli korkean edustajan alaisuuteen, mikä yhtenäistää eri politiikan lohkoja. On myös odotettavissa, että korkean edustajan toimi ja EU:n edustustojen profiilin nosto lisäävät unionin näkyvyyttä maailmassa.

Nämä tärkeät edistysaskeleet muovaavat EU:ta nykyistä tehokkaammaksi toimijaksi suhteessa muuhun maailmaan. Parhaimmillaan tämä tarkoittaa sitä, että unionin kehitysapu järjestetään ja kohdennetaan paremmin ja että unioni pystyy reagoimaan kansainvälisiin kriiseihin nopeammin ja päättäväisemmin. Seurauksena voi olla myös se, että ulkopoliittiset julkilausumat valmistellaan huolellisemmin ja että ne johtavat nykyistä useammin konkreettisiin tekoihin.

Moni tärkeä kysymys on kuitenkin vielä ratkaisematta. Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan, puheenjohtajamaan ja ulkosuhdepalvelun välisistä valtasuhteista ei ole vielä tehty päätöksiä. Epäselvää on myös se, miten paljon määräysvaltaa korkea edustaja saa muihin ulkosuhteiden parissa työskenteleviin komission jäseniin nähden. Myös Euroopan parlamentin rooli suhteessa ulkosuhdehallintoon ja ulkosuhdehallinnon budjetin lopullinen rakenne ovat vielä avoinna.

Vääränlaiset vastaukset näihin haasteisiin saattavat laimentaa uudistusten vaikutuksia ja pahimmillaan monimutkaistaa EU:n politiikantekoa entisestään. Ne voivat jopa aiheuttaa EU-maiden välisiä reviirikiistoja ja kalliiksi käyviä päällekkäisyyksiä unionin instituutioiden toiminnassa.

Ehkä tärkein kysymys on kuitenkin se, auttavatko uudet rakenteet lisäämään yhteisymmärrystä jäsenmaiden välillä. Kun korkea edustaja on yhä vastuussa Eurooppa-neuvostolle ja ulkosuhdehallinto on osittain jäsenmaista lainattujen virkamiesten miehittämä, uuden ulkosuhdehallinnon tavoitteet saattavat jäädä kansallisten tavoitteiden jalkoihin. Pahimmillaan tämä tarkoittaisi sitä, että kansalliset jakolinjat palaisivat sellaisillekin politiikan alueille, jotka ovat aiemmin olleet komission vastuulla.

Vaikka ulkosuhdehallinnolla on edellytykset tehostaa EU:n ulkopolitiikkaa, se ei välttämättä synnytä nykyistä yhtenäisempää ja vaikutusvaltaisempaa Eurooppaa. Ulkosuhdehallinnon olisi ensin onnistuttava lisäämään jäsenmaiden yksimielisyyttä tärkeimmissä ulkopoliittisissa kysymyksissä. Niitä ovat esimerkiksi energiaturvallisuus, Kiinan vallan kasvu, Lähi-idän rauhanprosessi ja Venäjän-suhteet.

Muutoin EU ja sen myötä Eurooppa jäävät poliittisiksi kääpiöiksi kansainvälisellä näyttämöllä. Vaikka ulkosuhdehallinto voi ajan mittaan kirkastaa yhteistä eurooppalaista visiota, vielä ei ole syytä innostua liikaa.